11/12/99

A kettõs állampolgárságról - higgadtan

Az utóbbi másfél évben az erdélyi magyarság sok tagját kevés probléma foglalkoztatta annyira, mint a kettõs állampolgárság kérdése. A jelenség természetes, hiszen a schengeni határ átjárhatósága, a mozgásszabadság kiteljesedése, a munkaerõ és az áru szabad forgalma érzékenyen érinti elsõsorban a határon túli magyarok nagy részét, de azokat a más nemzetiségûeket is, akiknek elsõsorban gazdasági kapcsolataik vannak Magyarországgal vagy más NATO- vagy EU-tagországgal. A kérdéskörnek kiemelt súlyt ad, hogy az utódállamokhoz képest Magyarország nemzetközi jogi státusa lényeges változáson ment át, hiszen 1999. március 12-tõl NATO-tag lett és ugyanakkor esélyes EU-tagjelölt is. A problémát még bonyolultabbá teszi a Kárpát-medencét pókhálóként átszövõ családi, rokoni, illetve baráti kapcsolatok sokasága. Éppen ezért megítélésem szerint hasznos, ha ezt a kényes kérdést elsõsorban jogi megközelítésben tálaljuk.

Konfliktusok

Kettõs, illetve többes állampolgár az, aki ugyanabban az idõben két (esetleg több) állam polgára. A kettõs állampolgárt mindkét állam saját állampolgárának tekinti, és ugyanolyan elbánásban részesíti, mint a többi állampolgárát. Nemzetközi jogi gyakorlat, hogy az állam nem részesíti védelemben valamely állampolgárát olyan állammal szemben, amely azt a személyt ugyancsak saját állampolgárának tekinti. Így a kettõs állampolgárság az egyén életében és esetleg a diplomáciai kapcsolatokban is bonyadalmakhoz vezethet. Bonyodalmat abban az esetben okoz, ha például egy harmadik ország bíróságának kell döntenie arról, hogy melyik a tényleges állampolgárság.

Tisztázni kell ellenben azokat a politikusokhoz, jogászokhoz méltatlan, ugyanakkor szakmaiatlan állításokat és félrevezetõ megközelítéseket, amelyeket a nemzetközi jog, esetenként a belsõ jog már évtizedek óta szabályoz.

Az 1930. április 12-i, az állampolgársági törvények kollíziójával foglalkozó hágai egyezmény vezette be az úgynevezett effektivitás elvét. Az effektivitás elve azt jelenti, hogy összeütközés esetén annak az országnak a jogát kell alkalmazni, ahol az illetõ állampolgár állandó, fõ vagy szokásos lakóhelye van. A kettõs állampolgárság tartalmi elemeinek figyelembevételével lehet tehát eldönteni, hogy a polgárt melyik államhoz fûzik a legeffektívebb kapcsolatok.

A kettõs állampolgárok katonai kötelezettségérõl

A hágai egyezményhez fûzött jegyzõkönyv a kettõs állampolgárok katonai kötelezettségérõl is rendelkezik, amely szerint a kettõs állampolgárságú személy az effektív állampolgárságának államán kívül nem köteles katonai szolgálatot teljesíteni.

Az Európa Tanács 1963-ban elfogadott egyezménye is hasonló szellemben szabályozza a kettõs állampolgárok katonai szolgálata teljesítésének kérdését.

A legfrissebb rendelkezéseket 1997-ben az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlése által kidolgozott Európai Egyezmény az Állampolgárságról címû dokumentum, illetve a hozzá fûzött magyarázó jelentés tartalmazza. Az egyezmény így rendelkezik: "Két vagy több aláíró állam állampolgárságát birtokló személyek csak az egyik aláíró állammal kapcsolatban kötelesek katonai szolgálatukat teljesíteni."

Az aktív és a passzív választójog kérdése

A politikai jogok közül az állampolgárság szempontjából kiemelt fontossággal bír az aktív és a passzív választójog. Általában sem az alkotmányok, sem a belsõ törvények nem tiltják a kettõs állampolgárok számára a választójog gyakorlását. Igen ám, de a technikai szabályozás mégis útját állja a más országban állandó lakhellyel rendelkezõ állampolgároknak, hogy abban az országban is gyakorolják választójogukat, ahol nincs állandó lakhelyük. Arról van szó, hogy a választásokon - legyenek azok helyhatósági, parlamenti vagy államelnöki választások - csak a választói névjegyzékben szereplõ személyek vehetnek részt. A választói névjegyzékbe pedig az illetékes polgármesteri hivatal csak azokat a személyeket veheti fel, akiknek a helyi tanács közigazgatási területén van állandó lakhelyük.

A kettõs adófizetés kötelezettsége

Egy másik hamis probléma a kettõs adófizetés kötelezettségének az említése. Azért hamis ez a felvetés, mert mindenki csak ott fizet adót, ahol az adóköteles jövedelemszerzés történik. Jó példa: a szellemi tevékenység jövedelmi körébe tartozó adót minden Magyarországon publikált írás, vers, tanulmány után ott vonják le. Ebben az esetben a magyar államnak adófizetõje az, akinek bármilyen jövedelme van az országban. Ugyanez áll például az ingatlantulajdonosok esetében is, akik ott fizetnek telekadót, ahol a telek található. Ebben nincs is semmi kivetnivaló. Nem is beszélve a kettõs adózás kötelezettségét kiküszöbölõ kétoldalú szerzõdésekrõl.

Elõnyök

A kettõs állampolgárság, mint kisebbségvédelmi eszköz, jelenleg csak mint kidolgozható alternatíva él a jogi és politikai köztudatban, bár mint alkotmányjogi jogintézménynek a felhasználása a nemzetiségi kérdés "rendezésére" nem új keletû gondolat.

Elõnyeire többek között Páricsi Viktor magyarországi szakember mutatott rá: "Növeli a kisebbségek biztonságérzetét, s ezáltal elõsegíti identitástudatuk megõrzését. Nem pusztán gesztus, nemcsak egyfajta »szimbolikus külpolitika«, hanem hatálybalépésétõl fogva egzisztenciálisan is kézzelfogható valóság. Kifejezi, hogy a nemzet lényege nem az államiság, az a nemzethez képest csak képzõdmény. A változó politikai erõviszonyoktól eltekintve tényleges helyzeten alapul. Objektív tény, hogy térségünkben a nemzetiségekhez való viszony szükségszerûen nemzetek viszonyát is jelenti… Akárcsak a személyi autonómia - a területi autonómiával ellentétben -, rendelkezik azzal az elõnnyel, hogy az egyének önkéntesen, lakóhelyüktõl függetlenül élhetnek ezzel a lehetõséggel. Némi megszorítással egyfajta, országhatároktól függetlenül biztosított személyi autonómiának is tekinthetjük. A kettõs állampolgárság kevésbé idézné elõ a többség anyagi természetû gyanakvását, mint az ún. pozitív diszkrimináció. A két állampolgárságnak csak az azonosság jogát s nem többletjogokat kellene biztosítani. A dualista állampolgárság tehát itt nem mint felszámolandó hátrány, hanem mint ex officio, a kettõs lehetõségekbõl eredõ többletjog… mint stabilizáló tényezõ, a mindennapi politikai erõviszonyoktól a jog szintjére »felemelve« mentesíti a kisebbségek helyzetét a gyakori alkufolyamatoktól, az egyes államok általános kapcsolatát is túlzottan megterhelõ diplomáciai bonyodalmaktól." További elõnyei: a munkaerõ szabad áramlásának garanciája; munkavállalási akadályok elhárítása; ingatlanszerzési lehetõség egy másik országban; zökkenõmentesebb gazdasági kapcsolatok kialakítása; mozgásszabadság kiteljesedése; családi, rokoni kapcsolatok mentén kialakult jogi bonyodalmak könnyebb rendezése stb.

Hátrányok

Murphy szerint ami elõnyökkel jár, annak hátrányai is vannak. E szabály alól a kettõs állampolgárság kérdése sem kivétel. Egyes államok számára a kettõs állampolgárság tolerálása nehéz. Mindenáron való kiküszöbölését a "belterjességre" építõ, az egységes és oszthatatlan "szent dogma" által vezérelt konfrontáló nemzetállamok szorgalmazzák. Bár - amint láttuk - ma már komolyabb jogi bonyodalmakat nem okoz megléte, azonban a belsõ jogok elõírhatják, hogy az állampolgárságot kérelmezõ mondjon le meglévõ állampolgárságáról, avagy automatikusan elveszíti azt.

A fõ kérdés tehát az, hogy a belsõ jog mennyiben, milyen mértékben tolerálja a kettõs állampolgárságot. Az 1991-ben elfogadott román alkotmányban tételesen nincs a kettõs állampolgárság tilalmáról szóló rendelkezés. A hatályos román állampolgársági törvény szintén nem gördít semmiféle konkrét akadályt a kettõs állampolgárság létrejötte elé. A törvény értelmezésébõl kiderül, hogy a többes állampolgárság intézményét a román jogszabályok lehetõvé teszik.

A kettõs állampolgársággal kapcsolatos hátrányok viszont az alkotmány ama elõírásának jogszabályi szabályozásából fakadnak, amely azt szögezi le, hogy "közpolgári vagy katonai tisztségeket és méltóságot csak román állampolgársággal és az országban állandó lakhellyel rendelkezõ személyek tölthetnek be".

Most nem a magyarság szenátoraira vagy parlamenti képviselõire gondolok, hanem elsõsorban arra a több ezer tisztviselõre, akiknek jogállását az utóbbi néhány évben a törvényhozás szabályozni próbálja.

Jelen pillanatban a román szenátus napirendjén van a köztisztviselõk jogállásáról szóló törvénytervezet, amelynek egyik passzusa - az alkotmány elõírásainak megfelelõen - azt szentesíti, hogy köztisztviselõ olyan személy lehet, aki kizárólag román állampolgár, és akinek állandó lakhelye Romániában van. Köztisztviselõ pedig, a tervezet szerint, a közigazgatásban (a helyi tanácstól kezdve a prefektúrán át a központi közigazgatási intézményekig, a minisztériumokat és a kormányt is beleértve) vezetõ és végrehajtó tisztséget betöltõ minden személy.

A bírósági végrehajtók vagy a jogtanácsosok jogállásáról szóló törvénytervezet esetében szintén hasonló szabályozás van kodifikálva a tervezetekben. A példákat hosszan lehetne sorolni.

Tudom, hogy vannak, akik azt mondják, "nem kötelezõ köztisztviselõnek vagy jogtanácsosnak lenni". Ez is igaz. Viszont akkor el kell dönteni, hogy a magyar közösséget - és miért nem: az egész Erdélyt is - építeni szándékozó egyenrangú állampolgárok akarunk-e lenni, vagy csak puszta "országlakossá" fokozzuk le önmagunkat.

Lehetõségek, javaslatok, ötletek

1. A lehetséges megoldások közül az egyik a magyar állampolgárság megszerzésének lehetõsége, illetve megkönnyítése. Jelen pillanatban a Magyar Köztársaság hatályos jogszabályai nem emelnek kifogást az ellen, hogy állampolgára más államnak is polgára legyen, illetve más állam polgára magyar állampolgár is legyen. Igaz, feltételekkel, de a hatályos magyar állampolgárságról szóló törvény kedvezményes elbírálásban részesíti azt a személyt, aki magát magyar nemzetiségûnek vallja. Mindannyian tudjuk, hogy ma már nagyon sok kettõs állampolgársággal rendelkezõ személy él Magyarországon és az országon kívül is.

2. Véleményem szerint a kettõs állampolgárság egyetlen törvényhozási aktussal való kollektív megadása jogilag megoldhatatlan és ugyanakkor kiszámíthatatlan következményekkel járó politikai döntés lenne. A korábban felsorolt ellenérvek mellett nem csak politikusok hívják fel arra a figyelmet, hogy ha ez megtörténne, kétségtelenül felgyorsulna a kivándorlás, ami az amúgy is folyamatosan fogyó magyarságot szülõföldjérõl tömegesen "mozdítaná ki".

3. Manapság Budapesten a következõ jelszóval feliratozott pólót árulnak: Magyar vagyok, nem turista. Talán a legtömörebb megfogalmazása annak az igénynek, hogy Magyarországon más elbírálásban részesítsék a magyar nemzetiségû külföldieket a más nemzetiségû külföldiekkel szemben. Ebben a megközelítésben olyan szempontból kellene újravizsgálni a magyar állampolgárság intézményrendszerét. Meg kell vizsgálni, hogy jogilag milyen módon illeszthetõ a rendszerbe egy esetleges új jogintézmény, amely nem más, mint a határon túli magyarok polgárságának státusa, mely a teljes jogú állampolgár és a külföldi között levõ kategória megalkotását jelentené. Jó példa lehet az a szlovák kezdeményezés, amely a külföldi állampolgárságú szlovákok szlovákiai státusáról szól.

Le kell szögezni, hogy a kérdés jogi megoldásának elõfeltétele a megfelelõ szintû politikai döntés. Mindenekelõtt szükséges megvizsgálni, hogy a kettõs állampolgárság jogintézménye mellett vagy esetleg helyett milyen lehetõség van egy új jogintézmény kidolgozására. Egy olyanra, amely a határon túli magyarok státusának rendezése érdekében alkalmas a NATO- és az EU-csatlakozást követõen a jelenlegi Magyarország határain kívül rekedt magyar nemzetiségû lakosság hagyományainak megõrzését elõsegítõ, kulturális és gazdasági felkarolására s ezzel együtt identitásukat a szülõföldön megerõsítõ tevékenység folyatására, annak támogatására.

Tamás Sándor
(Háromszék)

Megjelent a Magyar Kisebbség címû folyóirat 1999/1. számában, a Pró és kontra a kettõs állampolgárságról címû vitaindító tanulmány rövidített változata. A tanulmány nem titkolt célja elvszerû, szakmai vita gerjesztése.